อาเซียนสำคัญหรือไม่? จงหาคำตอบด้วยหลักฐาน

ดร. มาร์ตี นาตาเลกาว่า ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของอินโดนีเซียระหว่างปี 2009 ถึง 2014 ดำรงตำแหน่งผู้แทนถาวรของประเทศประจำสหประชาชาติ และก่อนหน้านั้นดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ฝ่ายความร่วมมืออาเซียน ท่านมีบทบาทสำคัญในหลายเหตุการณ์สำคัญในประวัติศาสตร์ของสถาบันอาเซียนตลอดสองทศวรรษที่ผ่านมา ท่านเป็นผู้นำในการดำรงตำแหน่งประธานอาเซียนของอินโดนีเซียในปี 2011 ท่านช่วยเจรจากรอบความร่วมมือที่เป็นรากฐานของประชาคมอาเซียน และเป็นนักการทูตคนเดียวกันนี้—ผู้ซึ่งสร้างส่วนสำคัญของโครงสร้างนี้—ที่ตั้งคำถามที่ค้างคาอยู่เหนือกลุ่มอาเซียนมานับตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา

อาเซียนมีความสำคัญหรือไม่?

คำถามนี้ไม่ใช่คำถามเชิงโวหาร และไม่ใช่คำถามที่แสดงความเป็นปรปักษ์ แต่เป็นคำถามเชิงโครงสร้าง องค์กรระดับภูมิภาคที่มีการกล่าวอ้างถึงผลกระทบแต่ยังไม่ได้รับการตรวจสอบยืนยัน คือองค์กรที่ความสำคัญของมันยังคงไม่ได้รับการยืนยันในความหมายที่แม่นยำที่สุด ไม่ใช่ว่าถูกหักล้าง แต่ยังไม่ได้รับการยืนยัน ความแตกต่างนี้มีความสำคัญอย่างมากเมื่อองค์กรดังกล่าวพยายามที่จะดำเนินการตามพันธสัญญาที่ครอบคลุมด้านการบูรณาการทางการค้า การเชื่อมต่อโครงสร้างพื้นฐาน การเปลี่ยนแปลงทางดิจิทัล ความมั่นคงทางอาหาร และความยืดหยุ่นต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ใน 10 ประเทศสมาชิกที่มีศักยภาพในการปกครอง ระดับการพัฒนา และลำดับความสำคัญระดับชาติที่แตกต่างกันอย่างมาก

หลักฐานที่ปรากฏแสดงให้เห็นอะไรบ้าง

แผนแม่บทประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน 2025 ได้กำหนดวาระโดยละเอียดสำหรับการบูรณาการทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค การทบทวนกลางเทอมของสำนักเลขาธิการอาเซียนพบว่า ณ ปี 2025 มาตรการที่วางแผนไว้ประมาณ 54 เปอร์เซ็นต์ได้รับการดำเนินการอย่างเต็มรูปแบบแล้ว และอีก 33 เปอร์เซ็นต์อยู่ระหว่างดำเนินการ หากพิจารณาตามมาตรฐานการบริหารโครงการทั่วไป ผลลัพธ์นี้ถือว่าค่อนข้างผสมผสาน การค้าภายในอาเซียนยังคงทรงตัวอยู่ที่ประมาณ 21 ถึง 22 เปอร์เซ็นต์ของการค้าทั้งหมด ซึ่งเป็นตัวเลขที่ไม่เปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญแม้ว่าจะมีการให้คำมั่นสัญญาด้านการบูรณาการมาหลายปีแล้วก็ตาม

รายงานสำรวจสถานการณ์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ประจำปี 2026 ของสถาบัน ISEAS-Yusof Ishak ชี้ให้เห็นสถานการณ์ปัจจุบันอย่างชัดเจนว่า อาเซียนยังคงมีความสำคัญอย่างยิ่ง แต่ก็เริ่มไม่เพียงพอมากขึ้นเรื่อยๆ รายงานพบว่าช่องว่างระหว่างความคาดหวังที่เพิ่มขึ้นกับศักยภาพขององค์กรในการดำเนินการนั้นกว้างขึ้น โดยระบุว่าความชอบธรรมในฐานะผู้จัดประชุมและผู้กำหนดบรรทัดฐานยังคงอยู่ แต่ความสามารถในการดำเนินการอย่างเด็ดขาดกลับลดลง ข้อสรุปเฉพาะที่รายงานนำเสนอนั้นควรค่าแก่การกล่าวถึงอย่างแม่นยำ คือ ความพยายามต่างๆ ต้องตามมาด้วยการกระทำที่เป็นรูปธรรมนอกเหนือจากการประชุม

การกระทำที่เป็นรูปธรรมนอกเหนือจากการประชุม วลีนั้นคือปัญหาทั้งหมดที่ถูกนำมากล่าวซ้ำในภาษาของสถาบัน

ในส่วนของการเปลี่ยนแปลงทางดิจิทัล การประเมินอิสระของการประชุมรัฐมนตรีดิจิทัลอาเซียนปี 2026 พบว่า แม้ว่ารากฐานสำหรับความร่วมมือด้าน AI ระดับภูมิภาคจะได้รับการวางไว้แล้ว แต่รายละเอียดเกี่ยวกับขอบเขต โครงการ และการมีส่วนร่วมของภาคอุตสาหกรรมยังคงไม่ชัดเจน แม้แต่ในหมู่รัฐสมาชิก ซึ่งเป็นคำอธิบายถึงพันธสัญญาที่มีอยู่เพียงแค่ในระดับการประกาศ และยังไม่ได้ถูกนำไปปฏิบัติให้เป็นรูปธรรม

เลขาธิการอาเซียนเองได้กล่าวอย่างตรงไปตรงมาเกี่ยวกับข้อจำกัดเชิงโครงสร้างในปี 2025 ว่า จุดแข็งของเราอยู่ที่ฉันทามติ แต่จุดอ่อนของเราอยู่ที่ความเร็วของการสร้างฉันทามตินั้น

ช่องว่างระหว่างการประกาศและการส่งมอบ

ทั้งหมดนี้ไม่ได้หมายความว่าอาเซียนล้มเหลว การประเมินผลงานของนาตาเลกาว่าเองนั้นถูกต้องตามหลักการ เขาให้เหตุผลว่าอาเซียนได้เปลี่ยนแปลงวิธีการที่ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้รักษาความสัมพันธ์ระหว่างกันอย่างพื้นฐาน จากความไม่ไว้วางใจไปสู่ความไว้วางใจเชิงกลยุทธ์ จากการเป็นหมากในเกมการแข่งขันของมหาอำนาจไปสู่ผู้มีบทบาทสำคัญในโครงสร้างของเอเชียแปซิฟิก นี่คือข้อกล่าวอ้างที่เป็นจริงและมีพื้นฐานทางประวัติศาสตร์

ปัญหาคือเอกสารเหล่านั้นอธิบายถึงสิ่งที่อาเซียนเคยเป็น ไม่ใช่สิ่งที่อาเซียนกำลังดำเนินการอยู่ในปัจจุบันตามพันธสัญญาที่มีอยู่ และพันธสัญญาที่อาเซียนกำลังดำเนินการอยู่ในขณะนี้—แผนยุทธศาสตร์ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนปี 2026-2030 ซึ่งประกอบด้วยเป้าหมายเชิงกลยุทธ์ 6 ข้อ วัตถุประสงค์ 44 ข้อ และมาตรการเชิงกลยุทธ์ 192 ข้อ—เป็นวาระการดำเนินการขนาดใหญ่ที่เอกสารขององค์กรเองยอมรับว่าจำเป็นต้องมีมาตรการและตัวชี้วัดเพื่อประเมินผลลัพธ์ของแต่ละวัตถุประสงค์

ประโยคสุดท้ายนั้นมีความสำคัญ แผนยุทธศาสตร์ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนปี 2026-2030 ซึ่งเผยแพร่โดยสำนักเลขาธิการอาเซียนเอง ได้ยอมรับอย่างชัดเจนว่าจำเป็นต้องมีมาตรวัดและตัวชี้วัดเพื่อประเมินผลลัพธ์ แต่สิ่งที่ยังไม่ได้ระบุคือโครงสร้างการวัดที่จะทำให้การประเมินเหล่านั้นสามารถตรวจสอบความถูกต้องได้ — ได้แก่ ฐานเริ่มต้น ขีดจำกัดของกระบวนการ และเกณฑ์ที่จะบอกผู้สังเกตการณ์ได้ว่ามาตรการเชิงยุทธศาสตร์นั้นอยู่ในเส้นทางที่ถูกต้องหรือได้เบี่ยงเบนไปจากเส้นทางนั้นแล้ว

"การดำเนินการที่เป็นรูปธรรมนอกเหนือจากการประชุม" นั้นหมายถึงอะไรกันแน่

ทุกข้อผูกพันในแผนยุทธศาสตร์ AEC ปี 2026-2030 ล้วนมีหมวดหมู่ วัตถุประสงค์ และมาตรการเชิงกลยุทธ์ แต่สิ่งที่ยังไม่มีในแผนดังกล่าวคือ การกำหนดค่าพื้นฐาน ขีดจำกัดกระบวนการตามธรรมชาติที่แยกความผันแปรของการดำเนินการตามปกติออกจากสัญญาณบ่งชี้การเบี่ยงเบนอย่างแท้จริง และเกณฑ์สัญญาณเตือนล่วงหน้าที่จะทำงานเร็วพอให้รัฐสมาชิกหรือสำนักเลขาธิการสามารถดำเนินการได้ก่อนที่การเบี่ยงเบนจะกลายเป็นความล้มเหลว

หากปราศจากการเพิ่มเติมเชิงโครงสร้างทั้งสามประการนั้น มาตรการเชิงกลยุทธ์ 192 ข้อในแผนจะถูกติดตามในลักษณะเดียวกับมาตรการในแผนแม่บท AEC ปี 2025 กล่าวคือ ติดตามจากตัวเลขเปอร์เซ็นต์ความสำเร็จที่ได้รับหลังจากนั้น และสรุปเป็นรายงานความคืบหน้าซึ่งจะส่งถึงผู้มีอำนาจตัดสินใจหลังจากที่โอกาสในการแก้ไขได้หมดไปแล้ว ตัวเลข 54 เปอร์เซ็นต์ที่ดำเนินการเสร็จสมบูรณ์ไม่ได้บ่งชี้ว่ามีอะไรผิดปกติ มันเป็นเพียงตัวเลข ไม่ว่าจะเป็นตัวเลขที่ถูกต้องหรือไม่ ไม่ว่าจะเป็นการก้าวไปในทิศทางที่ถูกต้องเร็วพอหรือไม่ หรือมาตรการเฉพาะใด ๆ กำลังเบี่ยงเบนไปก่อนที่รอบการทบทวนครั้งต่อไปจะตรวจพบหรือไม่นั้น สิ่งเหล่านี้ไม่สามารถมองเห็นได้จากเปอร์เซ็นต์ความสำเร็จ

คำตอบของคำถาม

อาเซียนมีความสำคัญหรือไม่? คำตอบที่ตรงไปตรงมา — โดยอิงจากหลักฐานที่มีอยู่ ณ ปี 2026 — คือ บางครั้ง ในบางด้าน สำหรับบางประเทศสมาชิก ในลักษณะที่ตรวจสอบได้เพียงบางส่วนและเป็นเพียงการกล่าวอ้างเท่านั้น

นั่นไม่ใช่การปฏิเสธ แต่เป็นการอธิบายสถานการณ์ปัจจุบันของหลักฐาน บทบาทเชิงบรรทัดฐานของอาเซียน หน้าที่ของอาเซียนในฐานะผู้จัดการเจรจาที่หากปราศจากอาเซียนแล้วก็คงไม่เกิดขึ้น การมีส่วนร่วมของอาเซียนในการทำให้ภูมิภาคเปลี่ยนผ่านจากความขัดแย้งเปิดเผยไปสู่ความไว้วางใจเชิงยุทธศาสตร์ สิ่งเหล่านี้เป็นเรื่องจริง และหลักฐานสำหรับสิ่งเหล่านี้ก็ปรากฏให้เห็นได้อย่างชัดเจนในบันทึกทางประวัติศาสตร์

การประเมินผลการดำเนินงานในปัจจุบันเทียบกับแผนยุทธศาสตร์ AEC ปี 2026-2030 แผนงาน IAI ฉบับที่ 5 ข้อตกลงกรอบเศรษฐกิจดิจิทัล และกรอบ Cooperative หลักอื่นๆ อีก 17 ฉบับที่ดำเนินการอยู่ทั่วทั้งกลุ่มนั้น เป็นเรื่องยากกว่ามาก เนื่องจากโครงสร้างการวัดผลที่จะทำให้สามารถประเมินผลได้ยังอยู่ในระหว่างการออกแบบในขณะที่การดำเนินงานควรจะเกิดขึ้น

นาตาเลกาว่าตั้งคำถามที่ถูกต้องแล้ว คำตอบนั้นต้องอาศัยโครงสร้างหลักฐานที่สามารถให้คำตอบนั้นได้ โครงสร้างนั้นไม่ใช่เรื่องของการทูต แต่เป็นปัญหาในระดับการนำไปปฏิบัติ และเป็นปัญหาที่มีวิธีแก้ปัญหาทางเทคนิคอยู่แล้วในปัจจุบัน โดยไม่จำเป็นต้องมีการประชุมสุดยอด การสร้างฉันทามติ หรือกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างใดๆ เพื่อเริ่มต้น

MetriqOne · หลักฐานที่ปราศจากสัญญาณรบกวน · metriq.one